以税费改革实现政府收入规范化

为改变不合理的政府收入格局而提出的“费改税”，及其相关问题是当前人们关注的焦点问题之一。“费改税”可能对此次税费改革的实质概括得不准确，但它是一种约定俗成的简化称呼，是一种以清理整顿预算外、制度外资金和各种收费为前提的综合性税费改革；其中将包括“费改税”这种归位，也将包括目前尚存的众多收费向政府规费、使用费和非政府的商业性收费的各自归位，从而形成不同性质、不同形式资金的较规范的分流归位。通过这种改革，要规范政府收入、建立合理有效的政府理财制度，形成和维护政府预算的统一性、完整性，以及市场经济正常运行所必要的财力分配秩序与环境。

近些年来，各级政府机关、部门、相关的权力环节或依托于政府权力的一些单位五花八门的各种收费，使企业和老百姓（特别是农民）不堪重负。政府收入机制的不规范以及由此引发的政府部门行为的不规范，已成为进一步发展社会主义市场经济的极大障碍。朱基总理曾直言不讳：费大于税，民怨沸腾，必须整顿和改革。这方面问题的严重性具体体现在：政府职能部门的乱收费加重企业和农民负担；乱收费及收费的膨胀，分散了政府财力，削弱了政府的宏观调控能力；政府职能部门的乱收费，是滋长不正之风和腐败现象的经济根源；乱收费及自收自支造成资金使用的低效率。大量收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域和用作重复建设投资，产生集团和个人消费的扭曲畸形，产业结构的失调，造成社会资源的极大浪费。因此，必须清理整顿各级政府的行政事业性收费，尽快规范政府分配格局。按照建立社会主义市场经济新体制的大方向推进税费改革，已成为当务之急。

在税收和规费征收方面，当今世界上市场经济国家的通常情况是：预算内的税收（所谓“正税”），是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的手段；同时，各级政府还可以通过一定的法律程序决定开征一些规费，即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费（在全部政府收入中只占小部分）。地方政府在提供地区的或社区的某些公共服务项目时，还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费，如高速公路、地铁的收费、污水或垃圾处理的收费等（也要经过法定程序确定收费条款）。税、规费、使用费收入，都应反映在政府预算收入中。同时，企业也可以有“收费”，但这属商业行为，与政府财力运作系统无关。似我们这样的不纳入预算却归于“预算外”的政府收费，在坚持政府收入规范化和预算“完整性”原则的市场经济国家完全不能理解。只是在社会主义国家传统体制中，作为高度集中管理于另一极端上的“补充”而存在，并且在我国经济转轨过程中膨胀起来；至于那些连“预算外资金”的报表上都不反映，只能划为更不透明的所谓“制度外”的收费和摊派等，则是我国经济转轨过程中的独特现象。随着转轨过程的推进，其负面作用正在扩大，亟需治理。

如将我们的做法与这些国家作最为一般的对照，可以看出：1．市场经济相对成熟、发达的国家中，各级政府也都有一定比重的财政收入来自规费和使用者付费，不存在政府只收税、完全不收费的情况。但总体上说，收税为主，收费为辅。在收费时，付费者的给付，与其取得的公共服务之间，存在明显的直接对应关系。2．这些国家来自政府收费而形成的财政收入，也要反映在政府预算之内，并且也要通过与税收相类似的审议批准程序，因而收费的规范程度比较高，管理也比较严格。3．一般而言，地方政府收费占财政总收入的比重大于中央政府，特别是在人口稠密区集中提供公用事业服务的城市政府的财政收入中，收费收入所占的比重较高。4．收费的权力在政府本身，任何部门无权自行制定收费计划、核定收费标准和范围。政府机构只是执行政府收费法规和指令的办事部门。5．具体的收费规模和收费结构及其变动，取决于需要，伸缩性较大，但一般都与政府服务对应而不具有单纯筹措收入的色彩。

反观我国的现实情况：1．收费的数量庞大。预算外资金收入规模相当于预算内资金收入规模的50％以上。“制度外资金”的规模也大体与预算外资金相当“预算外”和“制度外”两大块资金加在一起，至少要与预算内资金“平起平坐”，其中大部分来自各种各样的收费。2．项目繁多、五花八门的各种收费，基本上不反映在预算中，甚至相当大的部分也不反映在预算外资金收入中。这些收费不受预算程序的制约，规范性很差。3．不仅我国城市区域地方政府收费的比重很高，农村区域也如此。乡镇一级政府往往在“头税轻，二税重，三税四税无底洞”的格局下，使收费自筹资金成为财力大头。4．政府各个部门和机构，往往取代政府本身职权，自行发布收费指令，收费规模失控膨胀，收费标准和范围混乱无序，实际上与公共产品与服务项目不具备对应性，同时也不可能透明。

总而言之，我国政府体系的税费格局及管理现状，与世界上市场经济国家的通常情况相比，差别是巨大的。借鉴市场经济国家经验，对照我国现实，在政府收费方面的努力方向，一是减少其数量规模，二是提高其管理上的规范程度。

我国税费改革的基本思路，应该是以积极稳妥的精神，在清理整顿各种现行收费的基础上，按照现代市场经济的导向，决定税收、规费、使用费和非预算收费的组合方式和通盘管理框架，依不同的资金性质、特点使其分流归位，各行其道，从而大大提高政府资金分配与运作的规范性、合理性和资金使用效益，并理顺相关的分配关系及社会经济关系。

关于分流归位，笔者在此提出如下的基本设想：

——对现行政府系统全部行政事业性收费、附加费和基金等，分门别类，取消一批，改税一批，规范一批，剥离一批，并配套推进地方设税权、公众集资的法规制度建设。

——从清理整顿现行各种收费项目入手，并结合政府机构的精简，将那些明显不合理的收费取消，使企业、居民、农民群众得以减轻负担。

——在优化现行税制的大原则下，适当开征若干新的税种，覆盖和替代原来具有合理性的政府与部门收费的很大部分，从而以正税形式筹集吸纳必要的资金用于公益事业、基础设施、公共服务、社区建设等。与此相对应，所筹资金的支出也可以显著提高规范性、严密性和使用效益。考虑到我国税制和宏观税负的现状及各种制约因素，新开征的税种不宜过多，并应注意出台时间和循序渐进、衔接照应，不宜强求一步到位。首先可考虑以燃油税替代原来的道路养路费；进而可考虑以社会保障税的征收替代社保基金的交纳；以教育税的征收替代原来上交的附加与多种收费；等等。

——在提高税制的法治化和规范化程度、加强地方税体系建设的同时，与以分税制为基础的分级财政体制的逐步完善相呼应，应给予地方立法机构（首先是在省市自治区级）适当的因地制宜设税权、某些税种开征与否的决定权或税率调整权。这些机动权限，本是分税制分级财政的题中应有之义，但在体制过渡色彩较重的情况下，只能审时度势徐缓推进。

——某些具有合理性，但由于量小、零星以及与具体特定的政府服务直接相关等原因而不宜改为正税的收费，也应力求转为预算内的规费与使用费形式。

——社会公用服务事业的使用者付费，应通过必要的法律程序确定征收标准或价格的上下限，在有关部门与公众的监督下执行。由于公用服务事业单位的“自然垄断”性质，其运作管理制度必须区别于纯粹商业性的企业，将经营性与公益性合理结合。

———除正税、规费、使用费外，在我国现实生活中还很难完全排除地区、社区内出于建设公共工程、公益事业等目的而进行的某些一次性集资。在原则上，这类集资应经过公共选择程序（如社区全体公民投票、人民代表会议审议等）决定其可行与否、数量多少以及在不同社区成员间如何分摊等事宜，而不能简单地由政府部门和领导者个人决定。

——那些属于原政府单位“企业化”之后的经营性收费（包括中介服务收费），应尽快与政府财力运作系统脱钩，转入商业性（企业经营型）资金运作模式。这方面的一个关键因素，是这类收费单位企业化之后，要真正与政府权力背景完全脱离，进入市场公平竞争，这样其收费才能够真正地商业化。

考虑到我国预算外、制度外资金问题的复杂性和现阶段配套改革中多种主观、客观因素的约束，我国政府预算完整性的实现，必然要经历一个渐进过程，为此需作出过渡性安排，以积极地逐步接近远景目标。总体上考虑可划分“三而二，二而一”两大阶段。

第一大阶段的目标：将预算外资金和制度外资金全面纳入财政视野，进而将“制度外”并入“预算外”，取消后者的存在，并对预算外资金以全面的专户存储、“收支两条线”等方式加强管理，但仍需保留预算外资金范畴。在把那些已可水到渠成地转为预算内的资金“内转”的情况下，这一阶段上仍然不得不多少保留一些继续属于预算外资金的收费，同时要坚决促成商业性收费的“外转”。概言之，这一阶段以归位为导向的分流已见眉目，但还不得不保留预算外收费的一席之地，原来政府系统的三块财力只是并作两块。然而，预算外的规模将明显缩减。